劳动教养制度

茅于轼，废除劳动教养制度

国务院法制办：

值此全国法制日即将来临之际，我们郑重建议：废除劳动教养制度。

诚然，劳动教养制度是特殊时空环境下的历史产物，如果说在建国之初它还对社会稳定起过阶段性作用的话，那么在“依法治国”、“国家尊重和保障人权”业已入宪的今天，延续半个世纪之久的劳动教养制度已经越来越悖逆于时代的潮流，严重阻碍了国家的法治进步。

首先，劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权。

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。

员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为

其次，劳动教养制度与立法法与行政处罚法的等上位法相冲突。

《中华人民共和国立法法》第八条规定：

能制定法律。”

《中华人民共和国行政处罚法》

“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

现行的劳动教养属于国务院转发的部门规章，却赋予了有关部门非法限制和剥夺公民的人身自由的权力；《行政处罚法》的处罚种类中也不包括劳动教养；最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过天，可属于行政处罚的劳动教养却长达

其三，劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨。

1998年10月，中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》

有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”依据《公约》精神和联合国相关机构的解释，所有长时间剥夺人身自由的决定必须通过正当程序并由法院作出判决。

信守《公约》的责任和义务。

其四、从政治管理的角度来讲，劳动教养制度堪称当代中国的一大弊政。

该制度成形之初，是为了配合“镇反”运动的临时应对之举。改革开放后，为了处置不够刑事处分的违法人员，再度激活了劳教制度，并实现了劳教对象向普通违法行为的转型和延伸。尤其是九十年代末以来，劳教制度一方面日益强化，另一方面也开始制度化。在管制效益最大化的驱动下，劳教制度成为几乎无所不包、随意性极大的剥夺人身自由处罚措施。

劳动教养制度的存续和膨胀明显的违背中央政府提出的构建公平、正义、民主、法治的和谐社会的执政方向，具体弊端如下：

1、劳动教养的存在严重损害了刑事法律的权威。

2、违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑。

3、由公安机关完全主导的劳动教养是典型的“警察罚”

4、劳动教养随意性强，公安机关拥有不受制约的自由裁量权，使原本已经过大的公安权力进一步膨胀。

5、劳动教养是完全封闭式的汇报审批，根本不公开，也不能辩护和辩论。

6、劳动教养成为错案、冤案的温床，检察院不批捕或退侦案件、法院清判案件、证据不足超期羁押案件都可以转为劳教。

7）在利益驱动下，一些公安部门甚至利用劳教处罚权搞部门创收。

8）劳动教养日益成为打击迫害上访、举报、维权公民的工具。

9）劳动教养是实施差别待遇的处罚，不仅内外有别，而且等级、身份有别。这从公安部

于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养通知》就可见一斑。而且国家工作人员的贪”而劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人4年，明显违宪。“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，” 1－3年。，该《公约》第九条第一款规定：中国作为负责任的大国，理应在正式批准，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。”第十条规定：15“人人1992年发布《关只能由法律设定。《公约》尽快废除劳动教养制度，

污受贿、刑讯逼供、栽赃陷害等职务违法行为几乎从来不适用劳动教养。

诸多事实表明，乱象从生的劳动教养制度不可能给中国社会带来真正的长治久安，它的巨大负面效应足以让中央政府改弦更张、从善如流，反思现有的治理模式，从而推动立法部门早下决心，尽快废除这一于理不合、于法无据，严重背离亲民、爱民政策的劳动教养制度。

我们认为：国务院既然曾经批转过这个试行办法，也应当对此办法是否违法负有监督责任，理当对这一违法违宪办法的废除尽些责任。因为它关涉到人治抑或法治的两极选择，更体现的是官贵民轻或民贵官轻的治世思想走向。

如果人治兴，红头文件和领导讲话就是“法”。然而法治兴，则必须维护宪法和法律的尊严。启动违宪审查、废除劳动教养就是捍卫国家宪法的尊严，剥夺了各级领导的法外之权，此举有望进一步缓解官民矛盾，促进民生福祉。

胡锦涛总书记在最近主持的十七届中共中央政治局第一次集体学习时强调要切实抓好全面落实依法治国基本方略各项工作，为推动科学发展促进社会和谐提供有力法制保障。特别强调要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、

带头维护宪法和法律权威，为全社会作出表率。要加强对执法活动的监督，确保法律正确实施。完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效，真正做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。

我们认为：时值今日，进行违宪审查、废除劳动教养制度的条件都已经完全成熟。可以说，劳动教养制度的废除与否，将是“人治中国”与“法治中国”的分水岭；将成为“文明中国”与“野蛮中国”的试金石。为此，我们再次强烈要求对劳动教养制度进行违宪审查，或立即废除劳动教养制度，以表明中央政府建设社会主义法治国家的坚强决心。

敬请国务院积极配合此次公民违宪审查呼吁行动为盼。

2014年11

茅于轼（经济学家）

俞梅荪（法学家）

立法（民间政治活动家）

杨子云（记者）

人士）、李咏（法学者）

人士）、涂金灿（学者）

杨大民（律师）

师）、李敦勇（律师） 尊严、权威。特别强调各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，29日联署签名： 、贺卫方（教授）、胡星斗（教授）、郭世佑（教授）、张鸣（教授）、夏业良（教授）、、孙国栋（学者）、赵国君（学者）、范亚峰（学者）、王俊秀（学者）、笑蜀（学者）、姚、韩三洲（学者）、黄卉（学者）、张星水（律师）、韩一村（律师）、谭雷（律师）、、李方平（律师）、李和平（律师）、贾承霖（律师）、斯伟江（律师）、万延海（民间公益、 ……此处隐藏8952个字……人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，这是行政法上的“法律保留原则”的集中体现；其次，我国于1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第9条也明确规定了“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”，显然，其中所指的“法律”同样应该是指国家立法机关制定的规范性文件。最后从2014出台的《中华人民共和国立法法》第8条和第9条也可以看出，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”。尽管现阶段劳动教养作为剥夺人身自由的一种行政处罚不是由法律直接规定的，严重破坏了我国法制的统一和对人权的保障，但这只能说明这是统治阶级立法上的过失，但并不能就此否定劳动教养作为行政处罚的性质。我想反对者是混淆了“应然”和“实然”的关系了。单就从实然的角度分析，考查法律法规和我国司法实践，劳动教养应为一种行政处罚。至于应然问题，那就涉及了劳动教养是否有其存在的必要性和它的终极价值问题了。

二、关于劳动教养的出路

终于解决了劳动教养的性质后，面对它今后的命运这一问题上，笔者却陷入了困境，因为要解决这一问题实在是很复杂的，从功利主义角度讲，任何一种制度在价值取向的选择上都不可能尽善尽美，劳动教养立法完善同样面临在社会本位的价值取向，维护秩序与保障公正的法制目标之间进行平衡。既要考虑成本问题，既要考虑人权保障的问题，还要考虑法律体系的统一和谐调问题，实在是一① 黄河著.《行政刑法比较研究》.北京.中国方正出版社.2014.第45页

个很棘手的问题，但问题的关键在于，失衡的处罚可以重新设定，缺失的程序可以完善，但正如有的学者所说，仅仅立法不能解决所有问题，还要综合各方面的因素，如现实国情等。无论如何，存在问题总是要解决的，逃避是没有用途的。概括来说，对劳动教养的态度有持废除观点的，有持改革观点的，无论怎样，劳动教养制度的完善，重点还在立法模式，劳动教养对象，劳教期限和严厉程度等几个方面。保障人权应该成为它们的共同目标。通过总结，主要有四种主张：一是对劳动教养由全国人大制定单独的法律，保留其作为行政处罚的性质，从名称、适用对象、劳教期限、执行、监督等重要方面进行全面规定。二是将劳动教养纳入《治安管理处罚法》，单独列章，三是将劳动教养写入刑法典，建立适合中国的轻罪制度。四是将劳动教养制度彻底废除。

笔者比较赞同第一种立法模式，况且这也正是立法者的意图。从全国人大目前制定的五年立法规划上来看，《违法行为矫治法》法律草案早在2014年就被列入规划，以期彻底变革现行劳动教养制度。违法行为矫治是对我国劳动教养制度的继承和发展。对于那些不符合时代精神和法制要求的管理制度及方法手段要实行变革；而对那些经过实践证明是正确的管理制度及教育、矫治方法，应该认真总结并吸收进法律中去。②这样做表面看起来不难，但实际上要在治安管理处罚和刑事处罚中给劳动教养一席之地，并且明确划定它们之间的界限，也即行政权和刑事司法权的界限实属不易。有学者主张在我国建立一个三级制裁体系：行政处罚适用于一般违法行为，劳动教养适用于严重违法行为，刑罚适用于犯罪行为。但是对于如何界定它们之间的界限实属不易。一般违法行为和严重违法行为的“中间状态”是什么？严重违法行为和犯罪的“中间状态”又是什么？正如有学者认为的，劳动教养作为行政处罚是行政权对司法权的粗暴侵犯。劳动教养是刑事法治的一个黑洞。它使刑法中的罪行法定、无罪推定等成为一种虚伪。下面笔者就立法后的具体实体和程序问题提出自己的一点建议：

1．关于劳动教养的实体问题

第一，从劳动教养的适用对象上看，立法上和司法实践中存在的巨大问题在于现有的劳动教养制度在适用对象上与刑罚和治安处罚的适用交错混杂，缺乏独立的适用对象，我想这是问题的关键所在。如果行为人违反治安管理屡教不改的，反映出其恶习较深，性格存在缺陷，仅仅予以治安处罚达不到对行为人矫治的效果，这也是现行法律制裁体系的不足，从这一层面上来说，劳动教养还是能发挥很大作用的。第二，从劳动的期限来看，建议将劳动教养的期限改为3个月至1年。而且将劳动教养制裁方式改为半剥夺半限制人身由的处罚，比如可以采取半天接受劳动改造半天从事自由活动的方式。

2．关于劳动教养的程序问题

如果由全国人大对劳动教养制定单独的法律，一部分学者主张参照我国刑事诉讼法的关规定有必要引入劳动教养司法化制度，司法化是指劳动教养的适用程序应改变目前的工作模式而采用法院审理裁定的司法制裁方法。理由：首先，劳动教养是限制人身自由较长的一种治安行政处罚，理应由司法制裁模式来承担。其次，便于被处罚的劳动教养人员通过自己的辩护和寻求律师乃至其他司法救济手段的帮助，以利于劳动教养处罚的合法，公正与人道。用德国著名法学家拉德布鲁赫的一句名言阐述就是：“如果原告是法官，只有上帝才能当辩护人”。在目前的条件下，在法院内部设立治安审判庭比较可行，且基本符合《人民法院组织法》的规定和原则，且也符合对劳动教养的准确定位，既可以避免放在刑庭或行② 夏宗素.《劳动教养走向违法行为矫治》.载《中国司法》2014年第4期

政庭中审理的弊端，又可以实现劳教案件的审判活动与其他诉讼活动的合理区分与协调。另一部分学者则主张基本保留现行的劳动教养有关程序性规定，只是对现行的劳动教养管理委员的性质和组成进行改革，使劳动教养管理委员会脱离公安机关的限制而隶属于司法行政部门，劳教管委会的人员可以由当地的民政部门、司法部门、劳动部门、街道或社区代表等人士组成，使其更加透明化，民主化。与第一种方法相比，第二种改革主张更加平稳和渐进，且成本要低于第一种改革。是我所赞成和主张的。

最后作一个总结：本文从劳动教养的性质谈起，将其定位为行政处罚，然后从立法模式和司法模式方面提出了一些改革措施，无论怎样，存在的就是合理的罢，坚持以人为本，推进劳教管理工作改革，形成充分体现劳教制度本质的封闭、半开放、开放式管理，充分调动劳教人员的改造积极性，从而达到教育感化，挽救的最佳效果。③关于具体的细节问题如劳动教养的名称、对象、期限、提起、裁定、申诉、执行、监督等以及与其它规范性文件的谐调和统一，将是今后劳动教养改革者们所要认真详细论证或听证的，从而最大限度地在保障人权和预防、教育目的之间做出平衡。劳动教养还有很长的路要走，所以我们要与时俱进，不断反思并完善这一制度。

[参考文献]

①储槐植、陈兴良、张绍彦著：理性与秩序.北京:法律出版社,2014年第1版 ②夏宗素、张劲松著：劳动教养学基础理论.中国人民公安大学出版社,1997年第1版

③姜明安著：行政法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社，2014年第1版

③ 储槐植.《议论劳动教养制度改革》.载《中国司法》2014年第5期

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